Государственная плановая комиссия (Госплан) СССР (I)

Государственная плановая комиссия (Госплан) СССРГОСУДАРСТВЕННАЯ ПЛАНОВАЯ КОМИССИЯ (ГОСПЛАН) СССР, высший плановый орган, в котором сосредоточено составление перспективных и годовых планов народного хозяйства, и высший орган руководства плановой работой ведомств и союзных республик.

Система плановых органов; Госплан учрежден, декретом СНК 22 февраля 1921 года, при СТО «для разработки единого общегосударственного хозяйственного плана, на основе одобренного VIII Съездом советов плана электрификации и для общего наблюдения за осуществлением этого плана». Однако, декретом предусматривается (и это оказало значительное влияние на направление работы первого периода деятельности Госплана и находится в несомненной связи с идеями В. И. Ленина о его работе), что «хозяйственные задачи первой очереди, в особенности те, которые д. б. осуществлены в ближайший срок, в частности, в течение 1921 г., должны быть разработаны Общеплановой комиссией или ее подкомиссией наиболее детально, с полным учетом наличных условий конкретной экономической действительности». В этом первом Положении о Госплане мы можем, таким образом, в зародыше различить две категории общегосударственного плана хозяйства - «строительный план» и «эксплуатационный план»; эту идею развил на опыте первых нескольких месяцев работы Госплана Г. М. Кржижановский.

В последующих положениях о Госплане расчленение плана на «строительный» и «эксплуатационный» находит свое выражение в различении «перспективного» и «эксплуатационного» планов (Положение о Государственной общеплановой комиссии, Декрет ВЦИК от 8 июня 1922 г.), «перспективного» и «календарных» годовых планов (Положение о Государственной общеплановой комиссии, Постановление СНК СССР от 21 августа 1923 г.). Положение о Госплане изменялось два раза: 8 июня 1922 г. и 21 августа 1923 г. Последнее изменение было связано с образованием Союза ССР и с превращением Госплана РСФСР в Госплан СССР. Одновременно с учреждением Госплана декретом СНК от 17 марта 1921 года учреждается ряд плановых комиссий при наркоматах и СТО «для устранения параллелизма и несогласованности, для увеличения стройности и упрощения экономического аппарата и для создания правильной соподчиненности его частей». Согласно декрету, с момента учреждения плановой комиссии при каком-либо наркомате упраздняются все междуведомственные комиссии и постоянные совещания, существующие при данном наркомате, и впредь воспрещается организовывать междуведомственные совещания по вопросам, входящим в компетенцию плановых комиссий при СТО и при данном наркомате. Все учрежденные плановые комиссии как при СТО, так и при наркоматах, имели по своему составу междуведомственный характер. Вышеуказанным декретом СНК были учреждены следующие плановые комиссии, 1) При Наркомземе: а) по выработке общего плана сельского и лесного хозяйства и по согласованию работы Наркомзема со всеми остальными наркоматами и б) по сырью. 2) При ВСНХ: а) по выработке общего плана промышленности, рассмотрению производственных программ всех отраслей промышленности и согласованию всей соответственной работы ВСНХ с деятельностью других наркоматов; б) по согласованию работы Главного комитета государственных сооружений с работой всех комиссариатов и учреждений в области строительства, разработке общего плана по всем отраслям государственного строительства и планированию строительной работы наркоматов; в) по выработке топливного плана (при Главтопе). 3) При НКПС: плановая комиссия не учреждается (впоследствии был учрежден Трансплан); функции ОТК, состоящей при СТО, расширяются путем включения в ведение ОТК предметов верхнего оборудования пути и ремонтно-восстановительных работ грузового и пассажирского флота; при этом сохраняется и Высший совет по перевозкам, который по-прежнему остается в подчинении СТО. 4) При НКВТ: плановые функции возлагаются на Совет внешней торговли. 5) При Наркомпроде: по установлению программ разверсток и натурального налога на заготовляемые наркоматом продукты сел. хозяйства и сырья. 6) При НКФ: плановая комиссия не учреждается; вопросы о бюджете и распределении денежных знаков рассматриваются наркоматом с участием представителей заинтересованных ведомств; одновременно упраздняются все междуведомственные комиссии при НКФ и междуведомственные сметные совещания при наркоматах. 7) Наконец, по распределению сохраняется Комиссия использования, но передается из ВСНХ в СТО.

Не все эти плановые комиссии оказались жизненными и вошли в систему плановых органов страны. Некоторые комиссии имели эпизодический характер, другие слились между собой, и, наконец, впоследствии при ряде наркоматов (НКПС, Наркомтруд, Наркомторг) образовались плановые комиссии, не предусмотренные декретом. Значение декрета СНК от 17 марта 1921 г. заключалось не в тех конкретных плановых комиссиях, которые согласно ему, д. б. учреждены, а в самом принципе концентрации плановых усилий и в стремлении придать самой плановой работе планомерный характер. Однако, эта цель не была достигнута, да она и не могла быть достигнута одним актом. Создание системы плановых органов представляло собой длительный процесс творческих усилий, происходивший параллельно с восстановлением хозяйства страны на основе новых методов борьбы за план в обстановке НЭПа. Организационный период плановых органов имел затяжной характер и по существу не закончен до сего времени.

В соответствии с характером задач, очерченных в Положении о Госплане, и в соответствии со всей хозяйственной обстановкой 1921 года, в Госплане были учреждены следующие секции и подкомиссии: 1) Подкомиссия плановых хоз. задач текущего года; 2) Секция энергетики (преобразованная из ГОЭЛРО); 3) Секция сельского хозяйства; 4) Секция промышленности; 5) Секция транспорта; 6) Подкомиссия учета и распределения материальных ресурсов; 7) Подкомиссия внешней торговли и концессий. Впоследствии некоторые подкомиссии были переименованы в секции, одни были упразднены (Подкомиссия хозяйственных задач текущего года, Подкомиссия учета и распределения), другие возникли вновь (например, Секция районирования, Экономико-статистическая секция), но в общем эта структура Госплана продержалась до конца 1923 г., т. е. до момента осеннего кризиса сбыта, который заставил пересмотреть методы плановой работы и самую структуру Госплана. Связь Госплана с ведомствами носит в этот период неоформленный, элементарный характер «сотрудничества», а связь Госплана с плановыми органами устанавливается почти на год позже - с изданием Положения об областных плановых комиссиях (8 июня 1922 г.). Издание этого Положения мотивируется необходимостью «согласования как между отдельными отраслями народного хозяйства, так и между отдельными областями Советской федерации». Создание областных плановых комиссий тесно связано с проблемой районирования, которая с момента Октябрьской революции не сходит со сцены как метод хозяйственного строительства и организации плановой работы. Одновременно с Положением об областных плановых комиссиях декретом от того же 8 июня 1922 года изменяется редакция Положения о Госплане, и оба Положения, наряду с декретом СНК от 17 марта 1921 года о плановых комиссиях и фактически организованными Госпланами союзных республик, представляют собой остов системы плановых органов страны.

Согласно положению, разрабатываемый Госпланом перспективный план народного хозяйства, а также эксплуатационный план текущего года распространяется как на РСФСР, так и на все Союзные советские республики. В своей работе Госплан опирается на плановые комиссии хозяйственных наркоматов и на областные плановые комиссии, которые представляют в Госплан свои предварительные планы для окончательной сводки и внесения на утверждение СТО. В свою очередь, и областные плановые комиссии опираются на работу ведомственных областных органов, корректируют плановые предположения последних и сводят их в областной хозяйственный план. Последнее звено в системе плановых органов - губернские плановые комиссии - не были созданы специальным законодательным актом и до сего времени в законодательном порядке не оформлены. О плановой работе губернских исполнительных комитетов упоминается только в положениях о губернских отделах внутренней торговли, где говорится об обязанностях губернских исполнительных комитетов в отношении разработки перспективного плана развития внутреннего торгового оборота. Но нельзя сказать, чтобы закон совершенно игнорировал существование губернских плановых комиссий: п. 10 Положения о губернских экосо устанавливает, что «общеплановые комиссии... являются подсобными комиссиями Губэкономсовещания». Второй раз губернские плановые комиссии упоминаются в постановлениях об упразднении губернских экосо: постановление III Сессии ВЦИК X созыва от 3 ноября 1923 года считает необходимым при упразднении губернских экосо сохранить губернские плановые комиссии как комиссии губернских исполнительных кимитетов.

Госпланы союзных республик были образованы постановлениями соответствующих органов республик и в настоящее время действуют на основании следующих положений: 1) в РСФСР - на основании постановления Экосо РСФСР от 28 февраля 1925 г.; 2) в УССР - на основании постановления СНК УССР от 10 апреля 1925 г.; 3) в БССР - на основании постановления СНК БССР от 18 ноября 1925 г.; 4) в Узбекской ССР - на основании постановления ЦИК и СНК Узбекской ССР от б апреля 1927 г. Но задолго до издания указанных положений Госпланы союзных республик (за исключением РСФСР) фактически существовали при республиканских СНК и экосо, как их плановые комиссии, на основании временных положений, а Госплан УССР и до сих пор действует на основании «временного» положения.

В организации плановых органов после создания Госплана можно отметить несколько этапов: 1) 1921—1924 гг. - первоначальный период создания материальных и организационных предпосылок планового охвата хозяйства; 2) 1924—1926 гг. - период интенсивного, так называемого, «восстановительного» процесса и усиления наркомовского регулирования; 3) 1926/1927 г. - начальный период так называемого «реконструктивного» процесса и организация обобщающей работы плановых органов; 4) период после XV Съезда партии - незаконченный еще переломный период в организации плановых органов и методов их работы. Само собой разумеется, что на каждом плановом этапе можно наблюдать черты следующего и остатки предыдущего этапов.

Первый период работы плановых органов. Г. М. Кржижановский в своей книге «Товарообмен и плановая работа» отмечает то исключительное внимание, которое В. И. Ленин уделял Госплану на первых порах деятельности последнего, и то огромное влияние, которое он оказал на организацию и первые шаги Госплана. Организация Подкомиссии хозяйственных задач, несомненно, находилась под воздействием идей В. И. Ленина. В письме к Г. М. Кржижановскому 25 февраля 1921 г. В. И. Ленин пишет: «Исключительную важность должна иметь подкомиссия по изучению, проверке, «увязке», согласованию, внесению предложений об изменении текущих хозяйственных планов». И дальше, в ответ на стенограмму речи Г. М. Кржижановского на торжественном заседании впервые утвержденного президиума Госплана 5 апреля 1921 года, В. И. Ленин писал: «Главный недостаток ее: слишком много об электрификации, слишком мало о текущих хозяйственных планах. Не на том сделано главное ударение, на чем надо... Займитесь ими теперь, гг. профессора. Ваша электрификация - in alien Ehren! Ему же честь, честь!.. А Общеплановая комиссия государства не этим сейчас должна заняться, а немедленно из всех сил взяться за текущие хозяйственные планы. Топливо - сегодня, на 1921 год, сейчас, весной! Сбор хлама, отбросов, мертвых материалов. Использование их для обмена на хлеб. 1—2 подкомиссии на электрификацию, 9—8 подкомиссий на текущие хозяйственные планы. Вот как распределить силы на 1921 год». Если подытожить мысли, разбросанные в письмах В. И. Ленина к Г. М. Кржижановскому и президиуму Госплана, то путь, на который им направлялась работа Госплана в первый организационный период последнего, представляется путем интенсивнейшей работы над конкретным материалом живой экономической жизни, в постоянной неослабной связи с конкретной действительностью. «Самая большая опасность, - пишет В. И. Ленин, - это забюрократизировать дело с планом государственного хозяйства. Это опасность великая... Целый, цельный, настоящий план для нас теперь - бюрократическая утопия... Не гоняйтесь за ней. Тотчас, ни медля ни дня, ни часа, по кусочкам, выделить важнейшее, минимум предприятий и их поставить».

Директивы, которые, под влиянием тяжелой хозяйственной обстановки 1921 года, В. И. Ленин дал Госплану, отодвинули на первых порах назад проблему перспективного плана и заставили Госплан вплотную подойти к непосредственной хозяйственной работе, к тем «текущим вопросам», которые впоследствии начали оцениваться отрицательно и действительно оказались в известной степени помехой плановой работе. Но в 1921 году и даже в следующий год именно эта текущая «экспертная» работа Госплана и местных плановых комиссий сыграла исключительную роль в хозяйственном строительстве и в организации крепких ведомственных аппаратов в центре и на местах. В этот же первый период своей работы Госплан сыграл еще одну крупную роль - роль толкача для тогда еще колебавшейся массы технических и научных сил путем установления более тесной связи между верхушкой технической интеллигенции и хозяйственным строительством, благодаря чему широкая масса интеллигенции была окончательно перетянута на сторону советской власти.

Первый период работы Госплана все еще характеризуется ударностью. Вернее сказать, Госплану пришлось на первых порах очищать принцип ударности от тех наслоений, которые лишали ударность значения метода концентрации сил. К началу второй половины 1921 года Госплан составляет топливный план и одновременно принимает участие в реорганизации Главтопа. В том же 1921 году составляется продовольственный план, который уменьшает число иждивенцев государства (кроме армии) с 35 млн. до 7 млн. чел., и делается первая прикидка по планированию транспорта. Голодный 1921 г. заставляет Госплан заняться вопросами о борьбе с засухой и о мероприятиях по ликвидации последствий голода. Тем не менее эти разрозненные, мало напоминавшие собой «единый хозяйственный план» работы Госплана первого периода деятельности имели большое организующее значение и оказали огромное влияние на работу наркоматов. Выработанные Госпланом «Основные положения по составлению промышленного плана на 1922/23 г.», индексное исчисление и целый ряд других работ создали, наряду с материальными предпосылками восстановительного процесса, организационные предпосылки планомерного «наркоматского» регулирования. «Экспертная» работа Госплана, несмотря на ее огромную организующую роль, таила в себе, однако, опасности, которые не замедлили сказаться во время осеннего кризиса сбыта 1923 г. Ни в самом Госплане, ни во всей советской системе не было органа, который наблюдал бы и изучал всю совокупность экономических факторов, обусловливающих изменения хозяйственной обстановки, и который вовремя сигнализировал бы необходимость тех или иных хозяйственных маневренных мероприятий. Кризис 1923 года привел к учреждению при Госплане Конъюнктурного совета, который в очень короткий срок покрыл всю страну сетью наблюдательных станций - областных конъюнктурных бюро. Созданием конъюнктурных бюро, наряду с ранее созданным (в марте 1923 года) Постоянным бюро съездов по изучению производительных сил СССР, завершается первый период организации системы плановых органов. В ней, однако, еще отсутствуют Госплан РСФСР и одно значительное звено хозяйственной работы, а именно, звено социально-культурного строительства. Организация этой отрасли плановой деятельности начата уже в следующий период, и прежде всего республиканскими Госпланами, особенно РСФСР, и только в самое последнее время ее объединение завершается в Госплане СССР.

Усиление наркоматсного регулирования. XII Съезд партии 17—25 апреля 1923 года и XIII партконференция 16—18 марта 1924 г. подводят итоги первому организационному этапу плановых органов и намечают направление их дальнейшей работы на достигнутом к 1923/24 г. уровне хозяйственного строительства. Согласование планов отдельных отраслей, областей и национальных республик, хозяйственное предвидение и инструктирование соответственных органов относительно тех или других явлений - вот те элементы плановой работы, которые XII Съездом намечаются для Госплана. XIII партконференция проходит под знаком усиления планового начала и усиления Госплана. Но, наряду с этим, на конференции больше, чем когда-либо до нее и после нее, можно отметить чрезвычайно настороженное отношение к централизации планового руководства и к «твердым» планам, охватывающим все народное хозяйство и весь Союз в целом.

Резолюция XIII партконференции подчеркивает значение успеха в создании основных предпосылок планового руководства, без которых планирование легко могло бы превратиться в бюрократическую утопию. Эти предпосылки успешного планирования заключаются: 1) в создании твердой валюты, 2) в организации кредита, 3) в накоплении материальных фондов, допускающих маневрирование ими, 4) в осуществлении и укреплении определенных форм организации хозяйства (тресты и т. д.), 5) в наличии ряда отдельных, построенных на основе опыта, планов, - в первую очередь, реальных бюджетных планов, и т. п. XIII партконференция выдвинула первоочередной задачей усиление Госплана, повышение его роли в области финансовой и кредитной политики, установление более тесной связи с работой Наркомфина, ВСНХ, Наркомзема, Комвнуторга и т. д., усиление его местных органов и в качестве ближайшей его задачи поставила систематическое изучение текущей рыночной конъюнктуры и выработку основных мероприятий в целях воздействия на складывающиеся рыночные отношения.

Этап организации плановой работы в период от XII Съезда партии до 1926 года, т. е. приблизительно до I Съезда президиумов Госпланов, формально находится под действием директив XIII партконференции по усилению плановых органов; фактически - он представляет собой сложное переплетение различных течений плановой мысли от скептического отношения к плану и к планированию вообще до признания необходимости «твердой» плановой дисциплины. Чрезвычайно интенсивный рост народного хозяйства в период 1924—26 гг., при недостаточной в то время еще обобщающей работе Госплана и при разрозненном фронте плановой работы, - рост хозяйства, в котором закономерности могли быть уловлены только эмпирически, а предвидения самым неожиданным образом опрокидывались сочетанием неучтенных факторов и недоучетом внутренних технико-производственных резервов, - этот интенсивный «восстановительный процесс» особенно благоприятствовал скептическому отношению к плановым предположениям и к стеснениям «маневренных» действий. Антиплановая струя захватывала широкие круги оперативных работников, получая подкрепление со стороны все усиливающегося наркоматского регулирования, которое в этот период начинает делать значительные успехи. По мере того как распространялись навыки плановой работы в условиях товарно-денежных связей и по мере того как в наркоматах, при содействии Госпланов, крепли плановые или заменяющие их органы, наркоматское регулирование начинает занимать видное место, и вместе с этим все больше и больше проявляется тенденция отделить «плановую работу» от «текущего планирования», оторвав последнее от Госплана и плановых органов. Эта тенденция в своей логической завершенности не была претворена в жизнь, но она заставила обратить внимание на опасность разрыва единства планового руководства и дала новое направление организации плановой работы. Этот вопрос служил предметом обсуждения на первом расширенном совещании Госплана РСФСР с местными работниками, но особенно настойчиво он был выдвинут на I Всесоюзном съезде плановых органов.

Синтетическая работа Госплана. Первый Съезд президиумов Госпланов 10—17 марта 1926 года наметил ряд важных проблем методологии планирования и попутно установил ряд положений по организации плановой работы, т. е. установил то, что Г. М. Кржижановский назвал «регламентом плановой дисциплины» для многообразия типов, обусловленного эволюцией форм и территориальным перекрещиванием плановой работы. Экспертная работа Госплана и его периферии, при всех заслугах этой формы работы и при всем ее значении для методологии планирования, отживала свое время, а синтетическая работа требовала иных форм связи между центральными и нисходящими плановыми органами и между плановыми и оперативными органами. В связи с этим Съезд, кроме того, разработал ряд положений, устанавливающих систематическое организованное сотрудничество плановых органов между собою, а именно: 1) периодический созыв совещаний президиумов плановых органов; 2) установление единых методов и директив для республиканских и областных плановых органов по разработке контрольных цифр, перспективного и генерального планов; 3) информацию республиканских Госпланов и областных плановых комиссий общесоюзными хозяйственными органами и организациями, работающими частично или полностью на территории республики или области, о всех плановых предположениях и начинаниях; 4) обеспечение постоянного сотрудничества руководителей РКИ, ЦСУ и объединений профсоюзов в президиуме Госпланов и плановых комиссий. Кроме того, Съезд разработал основы типового положения Госпланов союзных республик и областных плановых комиссий. Одни из указанных постановлений Съезда не осуществлены до сего времени, другие получили законодательное оформление в постановлении СНК от 8 июня 1927 года, которое, подчинив плановые органы ведомств непосредственно руководству соответствующих народных комиссариатов, оставило для них обязательными директивы Госплана СССР в области методологии, программы работ и календарных сроков их выполнения и обязало ведомства представлять Госплану все необходимые материалы. Госпланы союзных республик, согласно тому же постановлению, подчиняются руководству Госплана СССР на директивных началах. Если взаимоотношения плановых органов Союза с Госпланом СССР т. о. юридически оформлены, то взаимоотношения ведомственных плановых органов республик с Госпланами республик, а тем более взаимоотношения местных ведомственных органов с местными плановыми комиссиями (обл- и губпланами), остаются неоформленными до сего времени.

Первый Съезд президиумов Госпланов формулировал следующие основные задачи плановой работы: а) пересмотр плана электрификации «как основного стержня генерального плана реконструкции народного хозяйства на энергетических основах»; б) перспективный народно-хозяйственный план; в) годовые контрольные цифры, «предваряющие и заключающие годовые операционные планы»; г) систему конъюнктурных наблюдений; д) работы над комплексом социально-культурных явлений. Эти же задачи включены и в постановления СНК СССР от 8 июня 1927 г.

Первый Съезд президиумов Госпланов и постановление СНК от 8 июня 1927 г, дают оформление и подводят итоги той большой синтетической работе, которая была проделана Госпланом в предыдущие этапы его деятельности. Синтетическая работа Госплана и всей системы плановых органов в предыдущие периоды их деятельности является доминирующей, но отнюдь не единственной формой плановой работы. Не говоря уже о работах по районированию, отдельные секции Госплана, начиная с 1921 года, т. е. с момента образования Госплана, а затем и чистые плановые комиссии производят ряд обобщающих работ по перспективному планированию.

Синтетическая работа в Госплане и в республиканских и местных плановых органах велась и по другим линиям плановой деятельности - по линии бюджетной работы, по линии научно-исследовательской работы и особенно по линии изучения динамики народного хозяйства в органах конъюнктурного наблюдения. В течение известного периода, до первой попытки составления народно-хозяйственного плана в форме контрольных цифр народного хозяйства. именно конъюнктурные наблюдения давали возможность устанавливать взаимозависимость отдельных отраслей народного хозяйства и тем корректировать разрывы, неизбежные при разработке и рассмотрении отдельных, разрозненных планов. Сама форма планирования, которая получила в 1925 г. известность как «контрольные цифры народного хозяйства», стала возможной только на основе опыта, материалов и организации конъюнктурных наблюдений. К первому же Съезду президиумов получила завершение и структура Госплана, приспособленная к синтетической плановой работе. Госплан был разбит на три основных сектора: 1) Сектор реконструкции; 2) Сектор экономический и 3) Сектор производственный. Каждый сектор объединяет ряд секций. Так, Сектор реконструкции включает в себе секции: Электрификации, Топливную, Строительную, Районирования и Бюро съездов по изучению производительных сил; Сектор экономический - Торговую, Бюджетно-финансовую, Экономико-статистическую и Конъюнктурное бюро; Сектор производственный - Промышленную, Сельскохозяйственную и Транспортную. Для объединения работ секторов по составлению контрольных цифр, перспективного плана и по пересмотру плана ГОЭРЛО (генерального плана) были образованы три специальные комиссии: Комиссия по контрольным цифрам, Комиссия по перспективному плану и Комиссия по генеральному плану, задачи которых заключались в разработке методологии соответствующих планов, в рассмотрении отдельных разделов планов и в сводке их в единый план. Указанные 3 комиссии слиты в 1928 г. в единую Центральную комиссию перспективного планирования (ЦКПП). Таким образом, к I Съезду президиумов уже были налицо организационные и, в известной степени, методологические предпосылки и опыт тех новых форм работы, которые требовали от плановых органов усложнившиеся задачи народного хозяйства. Но фронт плановой работы был все еще разрознен. Съезд президиумов дал толчок для объединения разрозненных плановых работ, и весь следующий за ним период проходит под знаком консолидации и концентрации плановых усилий над разрешением основных проблем хозяйственного строительства. II Съезд президиумов Госпланов, 25—31 марта 1927 г., посвященный рассмотрению материалов по перспективному пятилетнему плану, снова возвращается к проблеме организации плановой работы, снова выдвигает задачу дальнейших работ по экономическому районированию СССР и снова подчеркивает необходимость полного сотрудничества наркоматов и плановых органов с Госпланом СССР. В специальной резолюции по организационным вопросам планирования II Съезд плановых работников дает определение системы плановой работы как сочетания контрольных цифр, утверждаемых СТО, с оперативными планами, утверждаемыми наркоматами, и устанавливает порядок рассмотрения и утверждения контрольных цифр и оперативных планов, получивший затем законодательное оформление в постановлении СНК СССР от 8 июня 1927 г.

XV Съезд партии (2—19 декабря 1927 г.) не рассматривал специально вопроса об организации плановой работы; он дал директивы по составлению пятилетнего перспективного плана и только попутно констатировал «значительный шаг вперед в деле составления плановых заданий», а также признал необходимым, в виду растущей сложности планирования и растущего его значения, усиление плановой дисциплины, укрепление плановых органов и улучшение планового руководства. Но содержание директив XV Съезда по пятилетнему перспективному плану заставило изменить самую методику построения плана и организацию работ по его составлению. В отличие от прежних работ, в составление пятилетки сейчас принудительно втянуты не только центральные ведомства, но и вся периферия республиканских и местных плановых и ведомственных органов. В плановую работу втягиваются и научно-технические силы страны. Съезд даст, наконец, определенное решение той проблеме организации плановой работы, которая, начиная с ГОЭЛРО, не перестает занимать плановую мысль, т. е. проблеме экономического районирования.

III Съезд президиумов Госпланов, состоявшийся уже после XV Съезда партии, а именно 6—14 марта 1928 г., также возвращается к организационной проблеме планирования. Резолюция съезда указывает следующие начала для организации дальнейшей работы по построению пятилетнего плана: 1) перспективный план развития народного хозяйства СССР составляется Госпланом СССР совместно с Госпланами союзных республик и союзными ведомствами и д. б. построен так, чтобы в нем были конкретно представлены целостные планы развития хозяйства союзных республик и экономических районов и планы отдельных отраслей народного хозяйства СССР; 2) Госпланы союзных республик и союзные ведомства составляют планы развития отдельных отраслей народного хозяйства, планы для республик и районов на основе директив и заданий союзного и республиканских правительств, по формам, преподанным Госпланом СССР. Госпланы республик и союзные ведомства, а равно отдельные экономические районы, если они признают это необходимым, разрабатывают, наряду с этим, также и варианты по отдельным элементам перспективного плана; 3) крупнейшие предприятия союзного значения на территории союзных республик или районов должны принимать активное участие в работе соответствующих плановых органов; 4) в целях достижения единства, в работах по перспективному плану должны также принимать участие ЦСУ СССР и союзных республик.

Современная организация плановых органов. Современная система плановых органов определяется указанными выше положениями о Госплане СССР и Госпланах союзных республик, постановлением СНК СССР от 3 июня 1927 г., а также основными положениями о плановых органах народных комиссариатов СССР, принятыми постановлением СНК Союза 14 июня 1928 г. Плановые органы существуют при всех союзных народных комиссариатах, за исключением Народного комиссариата по иностранным делам и  НКРКИ. Плановые органы наркоматов состоят под непосредственным руководством соответствующих народных комиссаров, но в области методологии плановых работ и сроков их выполнения они руководствуются также и директивами Госплана СССР. Аналогичные отношения устанавливаются между Госпланом СССР и Госпланами союзных республик, которые подчинены непосредственно СНК соответствующей республики. На плановые органы возложена разработка генерального и перспективного планов, а также годовых контрольных цифр. На плановые органы наркоматов, кроме того, возлагается разработка сводного годового плана соответствующих отраслей, на основе утвержденных контрольных цифр, рассмотрение специальных оперативных планов и проверка их выполнения с точки зрения выполнения плана. В области конъюнктурных наблюдений точно так же устанавливается связь между Госпланом СССР и прочими плановыми органами: последние обязаны свои обзоры конъюнктуры представлять в Госплан СССР, на который возлагается составление общего обзора конъюнктуры народного хозяйства. В Госплане СССР сосредоточено также руководство научно-исследовательскими работами по вопросам, связанным с составлением планов, и программы исследовательских работ плановых органов и наркоматов д. б. согласованы с Госпланом СССР. В настоящее время работа по генеральному и перспективному планам, а также работа по контрольным цифрам народного хозяйства методологически и организационно между собой увязаны, и в общий круг вопросов перспективного планирования в Госплане СССР (а в плановых органах республик и в местных плановых органах - также и в области текущего планирования) введен комплекс проблем социально-культурного строительства.

Организующие идеи плановой работы. Изучение этапов организации плановой работы указывает на огромное организующее влияние, которое оказывала на систему плановых органов идея единства плана. После первого опыта создания единого хозяйственного центра в лице ВСНХ и единого хозяйственного плана в плане электрификации РСФСР единство плановой работы осуществляется, однако, не прямым, а обходным путем, путем решения конкретных и индивидуальных задач и путем создания ряда автономных плановых органов. Характерная особенность процесса осуществления единства плановой работы заключается именно в этом осознании неизбежности и необходимости подхода к единству и цельности плана от индивидуального и конкретного, - подхода, который ведет по пути длительных усилий и борьбы. И в этом взгляде на план и на организацию плановой работы, как на «борьбу за план», как на процесс коллективной длительной работы над преодолением ряда препятствий, заключается вторая организующая идея пройденного отрезка плановой работы. Начав с огромной синтетической работы ГОЭЛРО над единым хозяйственным планом, плановая мысль и плановая практика круто меняют на определенном этапе хозяйственной борьбы и состояния производственных сил направление своей работы и, боясь забюрократизировать план, обращают почти все свои силы, все свое внимание на текущие вопросы. В этом сознательном стремлении работать, не отрываясь от конкретной хозяйственной деятельности, в этом параллелизме этапов организации плановой работы и этапов организации оперативной работы заключается третья организующая идея плановой мысли - идея, формировавшая методологию плановой работы, но и создавшая вместе с тем для нее ряд трудностей и опасностей. И, наконец, еще одна организующая идея отмечена на всех этапах плановой работы истекшего периода: идея экономического районирования страны как метод хозяйственного строительства и планирования хозяйства. Эта идея также еще не претворена в жизнь; ее осуществление также есть длительный процесс коллективного творчества и борьбы за план. Законодательное оформление системы плановых органов далеко еще не закончено.

Изучение законодательства и фактической организации плановой работы вскрывает важную особенность плановых органов в советском строительстве. Плановые органы не являются ни органами власти, ни самостоятельной инстанцией в деле управления народным хозяйством. Они являются вспомогательными ячейками тех органов управления, при которых они состоят в качестве комиссий. В этом смысле вся система плановых органов раздроблена между многими - союзными, республиканскими и местными - правительственными органами. Каждая плановая комиссия автономна по отношению к выше и рядом стоящему плановому органу и подчинена непосредственно своему правительственному органу. И тем не менее плановая система едина, как един весь аппарат управления народным хозяйством Союза. Единство плановой системы достигается, однако, не путем иерархии и соподчинения плановых инстанций, а путем своеобразных нормативных актов регулирования самого процесса плановой деятельности как законодательным путем, так и на съездах и совещаниях плановых работников (см. схему).

 Схема плановых органов СССР

 

Источник: Мартенс. Техническая энциклопедия. Том 5 - 1929 г.